中国农民规模问题的不同判断、认知误区与治理优化

作者简介

朱光磊，南开大学中国政府发展联合研究中心讲席教授，博士生导师；

裴新伟，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

厘清“中国究竟有多少农民”这个问题，是准确认识国情，特别是精准把握农村社会成员构成，合理构建乡村振兴规划，推进中国社会治理结构转型的基础。职业、地域和户籍是分析中国“农民”规模问题的三个有效角度。长期以来，社会各界在分析这个问题时，划分标准比较混乱，“八亿农民”、“九亿农民”的说法长期被使用，并由此伴生了过度解读“寒门再难出贵子”、“阶层固化”、“农村人口空心化”现象等认知误区。因此，有必要以农业劳动者圈、农村人口圈和农村户籍人口圈构成的“三圈结构”为依托，在把握不同含义“农民”确切规模的基础上，理性认识一系列正在发生的规律性变化，进而通过扩大农村人口转移的城市入口，巩固农村人口转移的乡村制度基础，进一步破除二元社会结构等途径，促进农村人口的稳妥转移和农业转移人口的市民化，逐步缩小“三圈结构”的差异，以此消除社会各界的认知误区，有利于中国社会和谐包容发展和中国城乡治理结构的转型优化。

任何国家的社会生活基本面，都是其政治发展状况、社会政策选择，以及国家对外政策的基础。社会结构，特别是社会阶层结构是一个国家社会生活基本面的重要方面，其总体状况、发展变迁牵涉到的社会利益关系状况和各阶级阶层成员的身份认同，是政府调节社会关系与制定公共政策的基础。作为传统农业大国和现实中的转型社会，中国农村以“农民”为主体的各阶层总体状况及其发展趋势又是整个社会结构重组的重要方面。因此，明晰农村社会成员构成，特别是厘清“农民”规模的几个数量界线，对于构建合理的乡村振兴战略规划，科学认知城乡关系乃至对一系列重大公共政策的制定，推进城乡治理结构转型，都具有重大的价值与意义。

一、中国“农民”及其规模的不同判断与依据

关于“农民”概念的各种说法，阎志民认为大致可将其分为两个角度、三个层次，“两个角度”是指职业角度和户籍角度，职业角度的“农民”是指直接从事农业生产劳动的人员，户籍角度的“农民”是指拥有非商品粮的农村户口的人员；“三个层次”：一是指长期从事农业生产的劳动者层次，二是指从事广义农业生产经营活动且拥有农村户口的劳动者层次，三是指农村总人口层次。就职业角度的“农民”而言，陆学艺将其认定为农业劳动者，朱光磊也持此种观点；在贺雪峰的研究中，职业角度的“农民”则包括普通农业经营者阶层、半工半农阶层和在乡兼业农民阶层等。就户籍角度的“农民”而言，林晓鸣认为农业人口包括农民、乡村社会管理者、乡镇企业工人、个体工商户、私营企业主等；李培林认为，作为社会身份的农民包括无业者、纯务农者、以农为主兼业者、以非农为主兼业者、打工者、农村个体工商户、农村企业主和农村干部等八个阶层。可见，既有关于“农民”概念的研究比较丰富，但从整体上看，既有关于“农民”问题的研究中，对“农民”规模的界定比较模糊，甚至存在一些误读，容易因此产生认知误区。因此，有必要从职业、地域和户籍三个角度，对中国“农民”的总体状况进行界说，并对中国农民“三圈结构”以及由此引起的认知误区进行分析。

我们尝试从职业、地域和户籍，也即农业劳动者、农村人口和农村户籍人口三个角度，具体分析各类“农民”的各自的状况及其相互关系。

（一）农业劳动者、农村人口与农村户籍人口

第一，作为农业劳动者意义上的农民，现已少于2亿人，在全社会就业人员中的比重下降至23.6%。

农业劳动者是一个职业概念，即主要是指从事种植业、养殖业生产活动的社会成员；如果再加上一个中国特色的用语，就是他们的全部或大部分收入来源于农业的劳动人员。这是真正意义上的、本源意义上的农民，其统计口径为《中国统计年鉴》中的“第一产业就业人员”。

1978年，农业劳动者在三个产业就业人员中的比重曾高达70.5%，为改革开放后的最大比重。此后，随着家庭联产承包责任制的实施，个体工商业与私营企业的快速崛起，特别是随着乡镇企业的异军突起，大量农业劳动者向非农产业转移。但是，由于仍处于人口高速增长期，这一时期农业劳动者的绝对规模仍在扩大。1991年，农业劳动者的比重虽已开始下降，但总量还是第一次也是最后一次超过了3.9亿人，达到有史以来最大规模。此后，农业劳动者比重和规模开始持续同步缩小。1997年，农业劳动者在三个产业就业人员中的比重首次低于了50%，标志着中国从此真正由农业国跨入了工业国的行列。这是中国历史上一个划时代的事件。此后，农业劳动者在三个产业就业人员中的比重虽有所波动，但总体上仍呈现继续下降的态势。

2012年，农民工规模首次超过农业劳动者规模，意味着中国人口规模最大的涉农阶层由农业劳动者阶层让位于农民工阶层。2020年，农业劳动者人数减少至1.77亿人，其在三个产业就业人员中的比重也下降到了23.6%。考虑到中国农民兼业经营现象比较突出，实际从事农业劳动的人员按当量计算实际规模可能更小一些。但是，与西方主要发达国家农业劳动者在三个产业就业人员中的比重普遍低于10%的水平相比，中国的农业劳动力仍然处于富余状态，提高农业生产效率和减少农业劳动者人数的空间仍然是很大的。

第二，作为农村人口意义上的农民，已减少到5.10亿人，在总人口中的比重下降至36.11%。

农村人口，与城镇人口相对应，是指居住在城镇范围以外的全部常住人口，是从地域角度对社会成员城乡分布状况的描述，其统计口径为《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》中的“乡村人口”。客观而言，由于中国复杂的城镇概念和多变的城镇统计口径，中国统计资料中公布的城镇人口数据难免存在诸多误差。但是，以历年中国统计年鉴里的数据为依据，终究能够了解中国农村人口的总体状况与发展趋势。

1978年，农村人口在总人口中的比重高达82.08%，为改革开放后的最大比重，此后这一比重逐年下降，但总规模仍在扩大，1995年超过8.59亿人，达到历史的最大规模。2011年，农村人口在总人口中的比重首次低于50%，表明中国以乡村型社会为主体的时代已经基本结束，从此进入到城市时代。2020年，农村人口规模减少到5.10亿人，其在总人口中的比重下降至36.11%。总体上看，1978年至今，农村人口在总人口中的比重以年均超过1个百分点的速度持续下降；1995年至今，农村人口以年均约1400万的规模迅速减少，即每年有超过千万的农村人口向城市转移。但是，与西方主要发达国家城镇化率普遍高于75%的水平相比，中国63.89%的常住人口城镇化率仍然不高，农村人口向城市转移的空间仍然很大。

在农村人口内部，各个阶层或群体的情况也发生着深刻的变化。进入21世纪以来，农业劳动者人数以年均约916万的规模持续减少，其在农村人口中的比重也以年均约0.49个百分点的速度逐年下降，但农业劳动者阶层仍然是乡村社会中规模最大的阶层。以乡村个体劳动者、乡村私营企业主为代表的乡村个体民营经济就业人员的规模持续扩大，但其在农村人口中的比重仍然不高。同时，由于城镇化发展引发的农村人口大量减少和乡村消费市场规模相对缩小等因素的影响，乡村民营经济及其就业人员向城市转移的现象日益突出。常住城市且在乡外就业的外出农民工规模约有1.31亿人，这是导致农村人口规模大幅缩小的主要原因。在乡内就地就近就业的本地农民工规模约1.16亿人，其在农村人口中的比重高达22.75%。常住农村但在乡外就业，也即介乎前两种状态之间的外出农民工规模也有3848万人，约占农村人口的7.5%。乡村社会管理者、乡村专业技术人员的规模略有缩小。近十年来，乡村0至14岁少年儿童人口数缓慢增加，少儿抚养比略有上升。2019年，乡村65岁及以上老年人口数粗略估计接近7500万，其在农村人口中的比重约14.69%，老年抚养比高达22.26%，乡村老年人群体的社会保障和家庭保障等问题日益紧迫。

第三，作为户籍人口意义上的农民，仍有7.71亿人之多，在总人口中的比重为54.60%。

农村户籍人口是指具有农村户籍的人口，是中国特色的户籍制度下的特有产物。在取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口的前与后，农村户籍人口分别对应着农业户口人口与农村居民户口人口。

2000年，农村户籍人口规模为9.29亿人，其在总人口中的比重高达75.27%，意味着彼时中国户籍人口城镇化率尚不足25%。在国内外广泛流传的所谓“九亿农民”的说法可能来自于此。不难看出，把“农村户籍人口”混淆为“农民”，是导致出现“九亿农民”这一说法的主要原因。2010年，农村户籍人口规模扩大至9.35亿人，其中常住在城镇的农村户籍人口占据三分之一左右，表明拥有超过3亿规模的农业转移人口面临市民化难题。同期，农村户籍人口在总人口中的比重为70.86%，当时的户籍人口城镇化率仍不足30%。

2014年起，由于户籍制度改革和城市落户政策松动等影响，农村户籍人口规模下降的步伐终于加快。2020年，农村户籍人口的规模下降到7.71亿人，其在总人口中的比重下降到54.60%。但是，农村户籍人口仍然比农村人口多出约2.61亿人，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率仍然相差18.49个百分点，而且差距有逐年加大的趋势。保守估计，仍有超过2.5亿规模的农业转移人口面临着市民化难题。当然，这其中不乏一些居住在城镇的农村户籍人口为了享有农村集体产权权益，而在有意保留农村户籍。这一现象需要引起重视。

（二）“三圈结构”：农业劳动者、农村人口、农村户籍人口间的相互关系

同为与中国“农民”相关的三个核心概念，农业劳动者、农村人口、农村户籍人口间存在着紧密且复杂的联系，并且在实践中经常产生混淆。因此，本部分将与中国“农民”相关的三个核心概念分别视作农业劳动者圈（F圈）、农村人口圈（D圈）、农村户籍人口圈（E圈），并从三者构成的“三圈结构”层面探讨彼此间的相互关系，以便于能够更加直观、清晰地认识中国“农民”的现状（见图1）。

第一，F圈，即农业劳动者圈。该圈由主要从事种植业、养殖业生产活动，并且其全部或大部分收入来源于农业的人员所构成，也即是真正的、职业意义上的农民。如图1所示，F圈位于E圈与D圈的重叠区域，表明其内部的农业劳动者既拥有农村户籍，又长期居住在城镇范围之外。近年来，伴随着农村土地三权分置改革与土地流转市场的迅速发展，以农村中的农民合作社、家庭农场和种粮大户等各类农业经营主体中的劳动者为代表的现代农业经营者逐渐兴起，他们直接从事着与农业相关的生产经营活动，并以此为主要或全部收入来源，属于农业劳动者范畴。在现代农业经营者中，不乏拥有城镇户籍的人员，但此类人员规模很小，不影响把农业劳动者圈视为农村户籍人口圈与农村人口圈的“交集”。

第二，E圈=A月牙圈+C空心圈+F圈，即农村户籍人口圈。E圈是由具有农村户籍的全部人口构成的身份圈。在E圈内部，A月牙圈是由具有农村户籍，同时居住在城镇范围之内的常住人口组成，是工业化、市场化、城镇化发展与二元社会结构交织作用下的产物，具有明显的“身份”因素的残余特征。常住城市且在乡外就业的外出农民工是A月牙圈内部的主要成员；C空心圈由具有农村户籍、常住在城镇范围之外，并且不以种植业、养殖业等第一产业为主要生产活动的成员构成，主要包括在农村范围内从事第二、三产业劳动的农村户籍人口，以及在农村范围内拥有农村户籍的儿童与老年人群体。C空心圈内部成员是中国农村人口的主要构成。同时，随着产业结构优化与农村人口转移，在未来相当长时期内，C空心圈内部成员的规模会更小，但其在农村人口中的比重可能会更高。

第三，D圈=B月牙圈+C空心圈+F圈，即农村人口圈。D圈是由常住地在城镇范围以外的全部人口构成的地域圈，是社会分工发展与二元社会结构共同作用下的产物。在D圈内部，B月牙圈由拥有城镇户籍，并且居住在农村的全部常住人口构成，前文提到的具有城镇户籍的现代农业经营者是其典型代表。B月牙圈的产生与出现，是中国“身份”因素的淡化与城乡“双向流动”的生动写照，B月牙圈的发展与壮大一定程度上有助于推进城乡基础设施、价值观念和社会文化一体化，以及公共服务均等化，从而有助于缩小中国的城乡差距、贫富差距。

与中国的“三圈结构”不同，在多数其他国家，不存在二元户籍制度，故而不存在农村户籍人口，只有农业产业和农村社区，即其涉农部分只存在农业劳动者圈（F圈）和农村人口圈（D圈），形成所谓的“两圈结构”（见图2），而且两圈之间的差距远小于中国。同时，在多数国家，由于城乡差距逐渐缩小与城乡社区界限日益模糊，有相当一部分的农业劳动者居住在城市（G月牙圈），出现了所谓的“离乡不离土”现象，也有相当一部分的非农产业劳动者、老年人与儿童居住在农村（C月牙圈）。在欧美，由于城镇化的高度发展，城乡差距不大，城乡社区界线几乎不复存在，虽然有农业产业和农业劳动者，但已基本没有农村社区，出现了“有产业、无社区”现象，也就是说，其社会涉农部分只剩下了农业劳动者圈（F圈），形成了事实上的“单圈结构”（见图3）。值得注意的是，无论是“两圈结构”，还是“单圈结构”，其农业劳动者圈中的农业劳动者不同于中国当前的农业劳动者，而是拥有不低的受教育程度、全面的农业技能、中产的收入水平的职业农民。

可以发现，与其他国家相比，“三圈结构”所反映的现实是社会涉农部分异常复杂，而且一直没有梳理清楚。这种状况不仅直接影响农村人口转移与农业转移人口市民化政策的科学性与稳定性，而且非常容易引起诸多认知误区和不必要的社会矛盾，从而间接阻碍城镇化进程与城乡融合发展。

二、农民“三圈结构”所引发的认知误区及其新解

在社会生活中，很多很重要的，引起社会舆论许多争拗的问题，很有可能就是对那些看上去很小的关节点的具体情况不了解或不理解所引发的。改革开放以前，由于严格的城乡二元结构限制，农民几乎没有机会走出农村，农村人口圈与农村户籍人口圈近乎重叠。改革开放以后，随着大规模、高速度的农民分化，“三圈结构”日益复杂，“三圈”之间的差异越来越大。如果信息不对称或是分析问题不深不细，就极有可能由此引发对部分社会现象的误判。这里就选取三个与“农民”规模相关的代表性话题，对有关认知问题做初步的分析。

（一）“寒门再难出贵子”：社会舆论对农村学子升学劣势的夸大解读

“寒门再难出贵子”，是社会舆论对“重点高校农村生源比例下降，并且高校层次梯级越高，农村生源比例越小”现象的一个概括。与城市家庭相比，农村家庭在教育资源、父母的文化程度和对待教育的态度等方面确实存在着劣势，保送、加分、自招等高考政策又叠加了城市优越家庭的优势。因此，与城市学子相比，农村学子的确存在着考入重点高校更加困难的问题，但事实又并非如舆论所解读的这么简单。

高校层次梯级越高，农村生源比例往往越小的现象确实值得重视。这种现象一直存在。就进入21世纪以来的实际情况而言，应当看到，高校，包括在重点高校中，农村生源比例下降的重要基础性原因，是农村户籍人口在总人口中所占比重的快速下降。在这段时间里，农村户籍人口在总人口中的比重以年均约1个百分点的速度持续下降。这自然会导致农村生源在总生源中比例的下降，包括导致重点高校农村生源比例的下降。以某985高校的本科生录取情况为例（见表4），从2000至2019年，农村生源在总生源中的比例从27.84%下降至22.42%，20年降了5.42个百分点。同期，农村户籍人口在总人口中的比重从75.27%下降至55.62%，降幅为19.65个百分点，远高于农村生源在总生源中所占比例的降幅，——农村生源占总生源的比例与农村户籍人口占总人口的比重间的差距从47.43个百分点下降至33.2个百分点，表明重点高校（由于招生计划是统一安排的，所以各校情况相差不会太大）中城乡生源不均衡现象明显其实是有所缓解的。十八大以来，由于户籍制度改革与城市落户政策松动，农村户籍人口在总人口中的比重下降速度更快。但是，与此同时，党和政府设立的面向农村学生的“高校专项计划”、“地方专项计划”以及面向贫困地区学生的“国家专项计划”，使得高校农村生源的比例并没有随着农村户籍人口比重的下降而下降而是有所提升的局面，还是比较可喜的。可以想见，随着对教育公平的重视与推进和城乡融合发展的深入，这个局面是可以控制住的。

城乡之间教育资源分配不均，资源投入力度不同，家庭对教育的重视程度差异等，是造成上述现象的几个主要原因。今后，党和政府需要进一步优化公共财政支出结构，加大对农村基本公共服务建设的支持力度，努力推进城乡教育资源均等化，切实补齐农村教育“短板”。同时，在可预见的未来，职业的多元化特征和高等教育的选拔性特征，决定了相当一部分学子，特别生活在农村的孩子，在客观上不可能迈入大学校门。因此，需要在巩固城乡义务教育的基础上，大力发展农村中高级职业教育，加大对部分孩子的职业技能培训力度，有效提升他们的就业能力，使其能够在适合自己的领域“发光发热”。

（二）“阶层固化”：阶层流动障碍因素在大众舆论中的社会放大

阶层固化的实质，是阶层流动处于封闭僵化的状态。在当前中国社会中，确实存在着“官本位”思想、贫富差距现象以及教育资源分布不够均衡等阶层流动受阻的表现，但尚不能说已经达到了一些研究成果和网络段子所强调的“阶层固化”的地步。所谓的“阶层固化”，其实是在大众对子女通过努力是否能够改变命运的焦虑心理、个别“二代成员”的“炫耀型行为”，以及某些自媒体的夸大宣传等共同加持下，阶层流动障碍因素在大众舆论中的社会放大。

现在，中国社会的阶层流动仍然强劲。从总体阶层来看，自1978年至今，代际流动率从38%一路上升到71%，也就是说，与父辈相比，平均每100个人中职业阶层地位发生改变的人数由改革开放初期的38人增加至最近的71人。而且，在20个具有代表性的国家中，中国代际关联系数相当低，排第17位。这表明无论是从国内看，还是从国际比较看，中国社会的开放性相对较高。从各个阶层来看，在2000年和2010年，国家管理者的子女仍为国家管理者的比例分别为8.2%和4.2%，企业负责人的子女仍为企业负责人的比例分别为2%和8.3%，国家管理者的子女流向中间阶层和相对下层的比例最高，企业负责人的子女流向体力劳动者阶层的人数最多。同期，在农村35岁以下的青年群体中，继承父代农业劳动者阶层地位的比例分别为9.8%和3.1%，大多数青年流向了农民工阶层、个体劳动者阶层或通过接受高等教育走向了更为宽阔的发展领域，表明优势阶层的代际继承率低，农业劳动者阶层的子女中青年人向上流动的机会多，社会仍呈现高流动特征。

问题出在了对阶层流动的认识上。在部分人的观念中，急剧性、跨越性的阶层流动才属于“向上流动”。事实上，阶层流动区分为结构性流动与非结构性流动。从新中国成立到改革开放初期，由于制度变化的影响，阶层流动以急剧性、跨越性、大规模的结构性流动为主。进入社会平稳运行期后，社会流动模式从机会少、长距离的“高铁模式”向机会多、距离短的“地铁模式”转变，以有序性、渐进性和稳定性为特征的非结构性流动成为阶层流动的主流。在此期间，先赋性因素对阶层流动的影响整体趋于弱化，后致性因素的影响则日益强化，父代职业对子女选择相同职业的影响力度不断下降，代际间差别得以瞬间弥补的概率有所降低，这是社会结构变迁过程的一个普遍规律，也是一种可喜的变化。其实，“三圈结构”形成和变动中所表现出来的F圈、D圈成员规模的减少，C空心圈成员规模在农村人口中所占比重的提升，以及A月牙圈的出现与发展，就已反映了中国阶层流动的强劲性、渐进性和上升性，但大家不能急于求成。

当然，这样说，并不意味着中国目前阶层流动不存在任何障碍，相反，目前确实还有不少因素影响阶层流动。影响阶层流动的因素有制度与政策等宏观因素、制度外“间隙”行为机制等中观因素，以及差异化的个体能动性等微观因素。应对阶层流动的障碍因素，需要社会各界齐发力：首先，需要通过调整或废除有损公平的制度与政策，减少或避免“照顾”、“寻租”等制度外“间隙”行为，以及促进城乡区域基本公共服务均等化等措施，切实保障社会成员实现阶层流动的机会相对公平。同时，需要通过合理有效的二次分配、三次分配将收入分配差距控制在适当的范围之内，加大对低收入家庭，特别是农村困难家庭的帮扶力度，减少低收入阶层社会成员代际传递的比例，帮助他们中有条件的子女能够较为顺畅地迈入中等收入群体，并带动他们整体家庭面貌的改变；其次，处于弱势地位的社会成员，需要在坦然面对既有阶层流动障碍因素的基础上，充分发挥个体在实现阶层流动中的能动性，多渠道提升自身的受教育水平与职业技能，坚定决心与毅力，逐步实现“向上流动”；主流媒体要利用自身的专业与资源优势，深度报道和挖掘新闻事实、解答公众疑惑、引导大众舆论；政府、平台和行业协会，要创新对自媒体的规范与引导，使其客观、公允地宣传报道社会热点问题，不宜将阶层流动障碍因素夸大解读，避免对社会成员特别是青少年产生不良的心理影响。

（三）“农村人口空心化”：社会舆论对农村青壮年劳动力转移的过分担忧

农村人口空心化是指在工业化、城镇化进程中，大量农村青壮年劳动力向城市转移，导致农村人口中青壮年劳动力的比例下降，农村剩余人口大多数是妇女、儿童和老年人的现象。社会舆论对农村人口空心化表示出了诸多的担忧，认为人口空心化及其导致的土地空心化、地理空心化和产业空心化，会引发农户生计困难、粮食安全危机、土地资源浪费和经济发展迟滞等问题，成为阻碍实施乡村振兴战略的落后因素。

诚然，随着城镇化的快速发展，大量农村青壮年劳动力流向城市，出现了农村人口空心化现象，并由此引发了一系列问题。但是，农村人口空心化问题属于经济和社会发展的必然结果。从世界近现代史来看，农村空心化问题是历史长期演进的客观结果。这一转移一般遵循“先青壮年男性、次女性配偶、再子女、后老年人”的规律，剩余人口大多数是妇女、儿童和老人的现象，是实现经济社会高质量发展之前难以完全避免的，各国大体走过同样的道路，只是由于中国户籍制度的存在凸显了这一问题的敏感性。从方法论上说，观察这些问题，一是要长时段和多视角，二是不能搞完美主义，要看主流。事实上，农村劳动力向城市转移具有更强的积极性与合理性：对于个体而言，有助于增加经济收入与积累社会资本；对于城市而言，有助于弥补城市发展对劳动力的需求，加快城市化建设；对于农村而言，有助于分流农村人口，扭转农业领域人多地少的局面，并有助于推动农地流转，促进农户土地适度规模经营，从而提高农业劳动生产率；对于总体而言，有助于缩小城乡差距，推进城乡融合发展；对于难以完全避免的负面和伴生的各种不确定性因素问题，我们要尽最大努力限制其副作用。寄希望于用高度组织化的方式来完成这种涉及几亿人的区域、职业转移，或是不现实的。

从长期看，解决空心化问题，关键不仅在于政府对农村的高额补助与政策扶持，而更在于城乡双向互动与融合发展。今后，重点需要促进城乡资源要素双向流动，加快形成城乡经济社会融合发展态势。同时，需要持续推进农村人口转移，并通过深入推进户籍制度改革，加强农业转移人口的社会保障建设，提高农业转移人口的公共服务水平等措施，切实推进他们的市民化。此外，就农村集体土地而言，需要积极探索多种形式的宅基地、承包地有偿退出机制，加快推进宅基地、承包地“三权分置”改革实践，培育新型职业农民，盘活宅基地资源，推进土地适度规模经营。对于出现严重“空心化”而又缺乏发展前景的区域，需要在切实尊重农村居民意愿的前提下，适度推进合村并居；就农村养老问题而言，需要创新农村养老模式，建立健全农村家庭养老服务社会化体系、机构养老体系与社会救助体系，逐步提高农村养老保险的补贴力度与保障标准。

三、优化城乡治理结构，推进“三圈结构”向“两圈结构”转变

中国农民“三圈结构”的出现以及“三圈结构”引起的认知误区，除了认识水平和思维方式的因素以外，根源还是在于有限的城乡发展水平以及尚未完全消除的二元社会结构。因此，“三圈结构”问题的解决，从根子上说，需要城乡治理结构的优化，即依靠城市与农村的双向互动、融合发展，需要通过加快农村人口向城市转移，以及逐渐破除二元社会结构等措施，使“三圈结构”向“两圈结构”（如图2）转变。

（一）增强拉力：扩大农村人口转移的城市入口

农村人口转移的归宿是城市，城市接纳农村转移人口的数量与程度，直接影响着农村人口转移的速度。因此，推进农村人口转移，需要通过加快城镇化与第三产业发展，以及优化第二产业内部结构等措施，提供更多的就业岗位，扩大农村人口转移的城市入口。

第一，加快城镇化发展。根据已有经验，城镇化发展必然伴随农村人口向城市转移或乡村城镇化现象，从而能够缩小城乡差距并提升民众整体生活水平。但是，受以小城镇为主导的城镇化战略，以及城乡二元分治的惯性等多种因素的制约，中国的城镇化水平长期滞后于工业化水平，从而缩小了农村人口转移的城市入口。因此，需要遵循各国城镇化发展中，大城市优先发展的普遍规律，通过多种措施，加快城镇化发展，扩大城市对农村人口的吸纳空间，推进农村人口转移。首先，要加强规划管理，优化空间布局。在管理大城市，特别是发展城市群时，一定要进行科学规划，优化空间布局，提高空间利用率。同时，要合理规划产业布局，充分考虑各个区域的优势和综合承载力，避免盲目开发所引致的资源浪费和生态破坏等问题；其次，要合理发展卫星城，使卫星城与中心城相互呼应，形成城市带和城市链，实现城乡优势互补和城市优势互补。这样，既能缓解中心城市（或城区）的压力，又可以形成广阔的经济增长腹地，创造更多的就业机会，也便利于公共服务的提供，从而扩大农村人口转移的入口；最后，要注重各个城市群间的内部分工与协作，打破行政阻隔，加强城市群间的交通建设，充分发挥核心城市群的辐射带动作用。

第二，加快第三产业发展，优化第二产业内部结构。与第一、二产业相比，第三产业的附加值高，吸纳劳动力的能力强。第三产业的发展不仅能够创造更多可资分配的资源，改善人民（特别是低收入者）的生活，而且能够增加就业机会，扩大农村人口转移的城市入口。2020年，中国第三产业在经过多年快速发展后，其增加值占国内生产总值的比重与就业人员占三个产业就业人员的比重分别为54.5%与47.7%，仍与发达国家的水平有所差距。因此，需要加快第三产业发展：一方面，需要加大经济体制改革，始终以是否有利于解决好发展不平衡不充分问题为判断标准，鼓励、支持和引导民营经济进入第三产业的更多领域，充分发挥不同生产要素的优势，提高生产效率；另一方面，需要通过产业政策规划引领和差异化区域升级路径推进产业转型升级，充分发挥第三产业在促进经济发展和增加就业中的优势。同时，要促进第二产业内部的优化升级，增加第二、三产业在整个产业结构中的比重，防止过早“去工业化”，以便于提供更多的就业岗位。

（二）加大推力：巩固农村人口转移的乡村基础

根据推拉理论原理，推进农村人口转移，不仅需要扩大农村人口转移的城市入口，而且需要通过加快促进农业现代化，提高农业生产效率，以及发展农村各类教育特别是职业教育等措施，巩固农村人口转移的乡村基础。

第一，加快推进农业现代化。首先，以重点支持粮食规模化生产为抓手，推进土地适度规模经营。2020年中国农业劳动者人均粮食播种面积仅有9.9亩，严重制约着农业生产效率的提高与农民生活质量的改善。因此，需要加快推进农村土地“三权分置”改革，支持专业合作社的发展，促使形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。在推进粮食规模化生产的过程中，对于部分生产主体出现的积极性不足等问题，需要加大对种粮大户的补贴力度，以此弥补农产品价格下行以及农药、化肥和劳动力价格上行带来的损失。但是，需要切实防止部分虚假种粮大户套取国家种粮补贴的行为，并对此类行为予以严厉打击；其次，以提高农业机械化水平为重点，提高农业劳动生产率。农业的出路在于机械化，让农民以先进的机械进行耕种和收获，就能做到丰产又丰收。因此，政府需要加大对农机研发的资金投入力度，以及对种粮大户购买农机设备的资金补贴力度，并优化农机商店和农机修配厂布局，以此提升“便农服务”水平；最后，以建设专业的农业信息技术人才队伍为基础，多渠道培育新型职业农民，为加快推进农业现代化提供人才保障。

第二，大力发展农村各类教育，特别是职业教育。由于经济增长方式的转变、产业结构的升级，以及市场经济的发展，社会各方面对劳动力的要求越来越高。农民受教育程度的高低、职业技能的生熟，直接关系到农村劳动力能否顺利转移。因此，需要大力发展农村各类教育，特别是职业教育，提升农村劳动力向城市转移的能力。一方面，切实保障农村九年义务教育。在农村，早已基本普及了九年义务教育，但从实际情况看，效果仍需继续改善。主要原因是，部分农村家长与孩子对教育的作用认识不足，认为及早学会一技之长远比读书学习更实用。但是，由于基础知识缺乏，在学习一技之长时困难甚多。因此，党和政府需要加快转变民众观念，加大对农村教育资金投入力度，优化农村师资队伍，加强农村学校设施建设，并通过完善相关法律等途径，切实保障农村九年义务教育；另一方面，切实发展真正的职业教育。职业教育可以使劳动者在短期内具备一技之长，提高劳动者的职业技能，是开发农村劳动力资源的有效途径。但是，我国的职业教育长期发展状况不佳，主要原因是经费不足、重视不够和职业教育自身的异化。因此，党和政府要加强对职业教育的资金投入，多渠道宣传职业教育的重要性，并且要发展真正的职业教育，突出职业教育的“职业训练”特征，避免与普通高中和大学教育的同质化。

（三）减少阻力：进一步破除二元社会结构

改革开放后的农村人口转移，是自然的人口转移过程被各种限制性因素长期压制后的再次人口转移。时至今日，农村人口基本实现了城乡之间的自由转移，但部分限制性因素却在压制着农业转移人口市民化。因此，需要继续改革或消除各种限制性因素，重点在进一步破除二元社会结构。

第一，继续深化户籍制度改革。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布后，多数省（自治区、直辖市）取消了农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，标志着城乡二元户籍制度正式退出历史舞台。但是，由于居住证制度的制定与实施不够完善，以及农业转移人口进城落户后对农村权益心存顾虑，导致农业转移人口面临诸多市民化难题，户籍人口城镇化率仍然远低于常住人口城镇化率。一方面，需要重点推动居住证管理的精细化、动态化。在多数地区，居住证持有人在一个地方无论居住了多少年限，所享受的公共服务都是固定的，这一做法简单易行却不利于农业转移人口市民化。因此，需要推动居住证管理的精细化、动态化，建立与居住年限、工作年限和社保参保年限相挂钩的公共服务供给机制，实现居住证持有人在一个地方的居住、工作与社保参保年限越长，所享受的公共服务水平与户籍人口的水平差距越小，实现逐步并轨，并可考虑统一实行居住证制度，消除居住证制度与户籍制度之间的差别。另一方面，采取切实措施，消除农业转移人口进城落户后对农村权益的顾虑。当前乡村振兴背景下，与农村集体成员资格相挂钩的宅基地、承包地的升值空间逐步加大。部分农业转移人口出于保留自己在农村既有权益的考虑，而在是否进城落户的事情上犹豫。基于此问题，国家在《土地管理法实施条例》、《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等政策中不止一次强调，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地、承包地，禁止以退出宅基地、承包地作为农村村民进城落户的条件。在土地问题上，要有足够的历史耐心，积极探索多种形式的宅基地、承包地有偿退出机制，在进城落户人口未自愿选择有偿退出机制的情况下，不要急于收回其宅基地、承包地。与此同时，要加快推进“三权分置”改革实践，多渠道引导农业转移人口将其宅基地、承包地流转，保障其在人地分离的情况下，既能享有城市部分公共服务，又能享有原有的土地权益。当农业转移人口依法自愿选择退出宅基地、承包地时，保障其既能实现原有市民的所有权利，又能得到合理的宅基地、承包地退出补偿。

第二，健全城乡社会保障制度。二元社会保障制度是党和政府在生产力发展水平较低、资源总量有限的情况下，所做出的无奈但较为现实的选择。城乡居民基本养老保险制度与城乡居民基本医疗保险制度的先后建立，是政府在破除二元社会保障制度，推进农村人口转移与农业转移人口市民化中的重大举措。但是，随着生产力发展水平的提升和人口流动性的增强，二元社会保障制度的弊端依旧明显。因此，需要加大改革力度，健全城乡社会保障制度。要丰富农村地区的保障项目，扩大保障受益范围，提高保障水平，努力缩小城乡社会保障的差异。这就需要加大对农村地区社会保障的投入，更重要的是要加快农村人口向城市转移的过程中，提高农村居民人均可享受到的社会保障资金额度；要扩大城市社会保障的覆盖面，提高社会保险的统筹层次，使农民工、私营企业主和个体劳动者等脱离农业生产的农业转移人口，能够更充分地享受到城市居民的社会福利；要完善社会救助制度，为经济社会发展营造稳定的社会秩序。

第三，提高科研水平，改进宣传工作，科学设定表述口径。破除二元社会结构，除了改革与健全相关制度之外，还需要改变有碍于农村人口转移与农业转移人口市民化的若干观念，需要是表述更加精细化。现在有些表述，并非都十分准确，有些还反映了部分社会成员在农村人口转移与农业转移人口市民化方面的不成熟认知。事实上，农村人口转移，包括就学后留在城市，也包括返乡发展，都对农村发展具有重大意义，评价时要注意平衡。只有农业劳动者、农村人口的数量减下来，人均资源量增上去，农村问题才能从根本上得到解决。又要求农业机械化，又对农村人口减少持批评态度，是自相矛盾的。农业产业的大发展和涉农“三圈”的不断缩小，都是大势所趋。因此，党和政府、专家学者与新闻媒体需要改进相关宣传工作，对农村人口转移与农业转移人口市民化给予更多的认可。同时，社会各界特别是领导层，需要树立中国农民“三圈结构”观念，明确农业劳动者、农村人口和农村户籍人口间的区别与联系，在分析农民问题、制定“三农”政策和发布涉农新闻时，以更加科学、准确的口径进行衡量与表述。

推荐语

社会结构问题是政治学研究中的基础问题，却往往被学术界所忽视。那么，中国的农民规模究竟有多少？通过回顾农民规模界定的三重角度，作者提炼出“三圈结构”的分析框架，并反驳了关于农村阶层问题的相关认识误区。文章观点鲜明，具有较高的学术意义与政策价值。（政治学人编辑部）

责任编辑：陈翕

一审：班允博 二审：王智睿 终审：吉先生

文章来源：《北京师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期

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